▒ 식품위생법의 개정과 식품안전기본법(안) 제정 추진으로 식품업계가 바짝 긴장하고 있다. 지난해 만두파동 이후에 식품안전관련 법령이 규제 일변도로 대폭 강화돼 가뜩이나 어려운 상황을 더욱 어렵게 만들고 있기 때문이다.
이런 가운데 지난달 31일 한국소비자보호원 13층 강당에서 한국식품공업협회와 기업소비자전문가협회가 공동으로 주최한 ‘식품관련법 강화가 업계에 미치는 영향’에 대한 토론회가 열렸다.
본지 김병조 편집국장의 사회로 진행된 이날 토론회에는 국무조정실 국민건강T/F 장덕진 과장과 보건복지부 식품정책과 김수창 사무관, 중앙대학교 법과대학 이종영 교수, 식품공업협회 유영진 업무부장, 한국소비자보호원 분쟁조정1국 한표국 부장, 기업소비자전문가협회 변상만 이사 등 정부와 학계 및 업계 전문가들이 토론자로 나와 열띤 토론을 벌였다.
▒ 토론회에서는 복지부 김수창 사무관이 ‘식품위생법 개정 주요내용 및 식품정책추진방향’에 대해, 국무조정실 장덕진 과장이 ‘식품안전기본법제정법률(안)’, 한국식품공업협회 유영진 부장이 ‘개정식품위생관련 법규에 대한 업계대책’, 중앙대 이종영 교수가 ‘식품관련법 강화와 식품산업계의 영향’, 한국소비자보호원 한표국 부장이 ‘식품관련 피해구제 사례’, 기업소비자전문가협회 변상만 이사가 ‘식품업계 영향 및 식품의 신뢰풍토조성을 위한 제언’이라는 주제로 발표를 한데 이어서 쟁점에 대한 상호토론과 개선방안을 제시하는 순으로 진행됐다.
▒ 본란에서는 중앙대 이종영 교수가 발표한 내용을 요약해서 소개한다. <편집자 주>
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그러나 식품사업활동에 대한 규제를 강화해 사업화의 역동적인 식품사업활동을 제한함으로써 발생하는 사회적 비용의 지불에도 불구하고 이에 반대되는 식품안전성의 성과가 나타나지 않았다면 식품위생법 정책은 실패한 것으로 평가되어야 하고 근본적인 재고가 있어야 한다. 한국의 식품산업의 발전은 식품안전수준과 밀접한 관련성을 가지고 있다. 식품산업이 발전할수록 식품안전수준도 높아지게 되고, 식품안전수준의 강화는 식품산업의 발전을 촉진하기도 한다. 중요한 것은 식품안전을 위하여 도입하는 다양한 제도가 한국의 현실에 적합하고 정착할 수 있는 사회적, 경제적 환경을 고려해 논의되어야 한다는 점이다. 또한 식품안전을 목적으로 도입하는 각종 제도는 식품사업자의 기본권을 제한하는 것이 대부분이기 때문에 법률규정의 자구 하나 하나 전체적인 체계는 항상 헌법에 위반하지 않는가에 관해 검토를 해야 할 것이다. | ||||||
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일시금지, 식품사업자 영구 시장퇴출 영향
위해성 없을시 행정청 비용으로 언론 통한
사후 해제 알릴 수 있는 보완책 마련해야
1. 위해평가와 일시금지조치
위해성평가와 이에 따른 일시금지조치는 식품위생법에 필요한 제도로 사료된다. 도입되는 위해평가와 관련해 일시금지조치 요건으로 ‘국민보건상 예방조치가 필요한 경우’라는 불확정개념을 사용하고 있다.
여기서 사용하는 일시금지조치를 위한 정당성 근거로 국민보건상 예방조치가 필요한 경우라고 규정하고 있으나 국민보건상 예방조치가 필요한 경우는 지나치게 불확정적으로 식품위생법의 다른 불확정개념과는 달리 특별한 정의를 두지도 않고 있는 개념이다.
일시금지조치는 한국의 식품산업의 특성상 행정청이 자의적으로 조치를 하게 되면 해당 식품업체 또는 해당 식품은 시장에서 생존이 사실상 어려울 수 있다. 일시금지조치라는 식품안전성 확보수단은 소비자의 안전을 위해 필요한 수단이라고 할 수 있다.
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| 한국식품공업협회와 기업소비자전문가협회가 지난달 31일 공동으로 주최한 '식품관련법 강화가 업계에 미치는 영향'에 대한 토론회서 열띤 토론을 펼치고 있다. |
그러나 일시금지조치는 식품사업자에게 현실적으로 시장퇴출이라는 효과와 직접적으로 연결되는 제도이기도 하다. 현실적으로 한국의 식품시장의 현실을 고려할 때에 해당 식품에 대한 일시금지조치는 당연히 모든 식품소비자에게 가능한 폭넓게 확산될 때에 제도의 생명력을 유지할 수 있다. 그러나 해당 식품의 사업자가 생산하는 모든 제품은 소비자로부터 외면당하게 될 수 있는 가능성이 충분하게 있다.
사후에 해당 식품사업자 또는 해당 식품이 과학적인 평가와 검사결과 전혀 인체에 위해하지 않는다고 해도 일시금지조치를 받은 사업자와 해당 식품은 원래의 상태대로 회복하는 데에 많은 노력이 필요하고, 경우에 따라서는 영원히 시장에서 사장될 수도 있다. 이런 측면에서 볼 때 일시금지조치는 식품사업자에 대해 실질적으로 강력한 수단이고, 제도의 위험성이 있기 때문에 헌법상의 과잉금지원칙에 따라서 사후에 위해하지 않는 것으로 판정된 때에는 많은 소비자에게 해당 일시금지조치의 해제를 알릴 수 있는 방안을 강구하는 조치가 필요하다.
예를 들면 사후에 위해하지 않은 것으로 판정되는 일시금지조치된 식품에 대해서는 일시금조치를 한 언론매체에 동일한 방식으로 행정청의 비용으로 알리게 하는 제도적 장치가 요구된다.
2. 소비자식품위생감시원제도
소비자식품위생감시원은 지자체장이 소비자단체의 임직원 중 당해 단체의 장이 추천하는 자 또는 식품위생에 대한 지식이 있는 자를 위촉하도록 하고 있다. 소비자식품위생감시원은 식품접객영업자에 대한 위생지도와 식품 등의 표시기준 또는 허위표시, 과대광고 금지의 위반여부 판단 등의 업무를 독자적으로 수행함에 있어서는 식품위생 및 표시기준 등에 관한 상당한 전문지식이 필요하다.
그러므로 소비자식품위생감시원에 대한 교육과 영업자에 대한 홍보활동 등 충분한 준비과정을 거쳐 시행하지 않을 경우 부작용도 우려된다. 특히 개정안 부칙 제8조에서 현행 명예식품위생감시원은 그대로 소비자식품위생감시원이 되도록 하고 있는 점을 감안할 때 교육의 필요성이 인정된다.
또한 소비자식품위생감시원의 직무가 식품접객영업자에 대한 지도라고 규정하고 있으나 실제 직무에 임하면 자칫 단속으로 발전할 수 있으며, 권한 남용에 따른 민원발생의 원인이 될 수도 있으므로 소비자식품위생감시원에 대한 교육제도의 신설 등에 대한 제도적 보완이 필요하다.
제도의 도입목적은 식품안전에 대한 시민의 참여를 통해 식품안정성의 확보와 식품의 신뢰성을 확보하는데 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 우수한 소비자식품위생감시원의 참여가 필요하다. 수준 높은 식품위생감시원을 홍보하기 위해서는 다양한 유인책에 대한 제도를 도입할 필요성이 있다.
3. 시민식품감사인제도
시민식품감사인제도가 가지는 제도적 목적은 식품영업자의 사회적 신뢰성 증진에 있다고 할 수 있다. 빈번하게 발생하는 식품사고로 인해 한국의 식품영업자는 시장으로부터 많은 신뢰를 상실하고 있다. 이러한 현실은 식품영업자가 행하고 있는 식품안전에 관한 긍정적인 활동과 충분할 정도의 안전관리에 관한 활동이 전혀 시장에 전파되지 않게 한다.
이 제도는 식품안전에 대해 민감한 국민의 반응을 이용해 침소봉대하는 언론의 파급효과를 국민저변적으로 시정하고자 하는 방안이 될 수 있다. 그러나 시민식품감사인을 선임해 운영하는 영업자에 대해 위생공무원의 감시를 면제함으로써 오히려 식품안전에 위협이 초래될 수 있다.
시민식품감사인은 위생공무원과는 달리 강제적 감시권한과 전문성이 부족할 수밖에 없고, 이렇게 되면 해당 영업소에서 발생할 수 있는 필요한 정보와 감시대상을 전문적으로 관찰할 수 없게 되어 오히려 위생공무원에 의한 감시보다 소홀해질 수 있는 문제점이 있다. 이러한 측면에서 자율감시라는 취지와 달리 부실감사라는 역기능의 증대가능성을 무시할 수 없을 것이다.
그러므로 시민식품감사인제도가 성공하기 위해서는 감사인의 전문성과 식품위생법규에 관한 충분한 교육을 받은 자로 제한할 필요성이 있다. 시민식품감사인의 감사업무에 대한 비용을 누가 부담하는가는 결과적으로 시민식품감사인의 영업자와 독립성에 중요한 영향을 주게 된다. 현행 개정안에서는 이에 관해 전혀 언급이 없기 때문에 시민식품감사인의 비용부담에 관한 결정방향은 시민식품감사인제도의 성공적 정착을 결정하는 요인이 된다.
또 시민식품감사인은 법적 신분의 불명확화로 인해 고의 또는 과실로 인하여 영업자 또는 식품소비자에게 피해를 발생시킨 경우에 이에 따른 책임소재의 문제가 발생한다. 이 경우에 시민식품감사인이 피해액의 과다로 인해 개인적으로 이에 대해 책임질 수 있는 범위를 넘어선 경우에 시민식품감사인을 추천한 기관이나 단체가 책임을 질 것인지 아니면 국가가 이에 관해 책임을 질 것인지 등에 관한 보완적인 제도가 필요하다.
그리고 시민식품감사인을 자율적으로 영업자가 선임하기 위한 요소로는 선임하고자 하는 시민식품감사인의 개인적인 신분에 관한 충분한 정보제공이 필요하다. 영업자 측에서 볼 때에 시민식품감사인제도를 활용하고자 해도 선임되는 시민식품감사인이 영업소의 영업비밀을 유출할 수 있기 때문에 개인적인 신뢰가 없는 시민식품감사인을 파견받기를 원하지 않을 것이고 이를 위해 시민감사인의 개인정보가 영업자에게 공개되어야 하는데 이렇게 되면 시민식품감사인의 개인정보 유출이 발생할 수 있다.
시민식품감사인제도가 성공적으로 정착하기 위해서는 이와 같은 복잡한 요인에 관해 법률하위 규범에서 명확하게 해야 할 것으로 사료된다.
4. 정보공표제도
식품위생법 개정안이 규제개혁위원회에서 심사를 받기 전에는 ‘허가관청 또는 신고관청으로 하여금 행정처분이 확정된 영업자의 처분내용과 영업소 명칭 등 처분과 관련된 영업정보를 공표할 의무’를 규정했다.
그러나 이 개정원안은 행정처분의 종류를 불문하고 공표의 대상으로 하는 것은 정보공표의 사실적인 효과 및 위력을 감안할 때 경미한 식품위생법의 위반사실까지 공표하도록 하는 것은 지나치게 영업자의 영업활동에 타격을 준다는 비판에 직면해 폐기처분과 허가의 취소, 품목의 제조정지, 폐쇄조치 등만을 공표대상으로 하게 되었다. 정보공표의 대상을 명확하게 하고 제도의 파급효과를 고려한 적합한 방안으로 사료된다.
정보공표의 대상을 개정안에서 확정하고 동시에 행정처분의 확정을 공표시점으로 하고 있다. 그러나 정보공표의 대상이 되는 행정처분에 대해 위법 또는 부당을 이유로 영업자가 이의신청이나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있을 것이다.
행정청은 항상 적합하고 합당한 행정처분만을 하는 것은 아니다. 이를 전제로 해서 행정법에서 이의신청, 행정심판, 행정소송제도를 도입하고 있다. 행정청의 위법, 부당한 처분으로 인해 공표대상이 되는 행정처분을 받게 되는 경우에 행정청으로부터 해당 처분에 대해 정보공표를 명령받는 경우에 영업자가 공표의무를 준수하지 않게 되면 부차적인 행정처분이나 형사처벌을 받는다.
그러므로 해당 행정처분에 대해 불가쟁력이 발생하였을 때에 공표하게 하는 것이 적합하다. 불가쟁력의 발생은 처분에 대해 행정심판이나 행정소송을 더 이상 다툴 수 없게 된 경우이다. 행정처분의 공표는 사법부의 확정판결이 있기 전에 함부로 시행되는 경우에 회복할 수 없는 피해가 발생할 수 있음을 우리는 최근에 소위 ‘쓰레기만두’ 파동에서 경험했다.
또 위반에 관해 정보공표를 하는 경우에 공표내용에 포함돼야 할 사항에 대해 개정안은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 정보공표범위도 영업자의 권리에 대한 제한내용이 되기 때문에 대통령령으로 정하는 경우에도 신중을 기해야 할 것이다.
5. 맺는 말
식품안전을 실현하는 과제는 헌법상 중요한 인간의 생명과 신체의 안전에 대한 가치를 보호하는 것이기 때문에 국가의 존립목적과도 관련된다. 지금까지의 다양한 방법에 의한 국가의 식품안전에 대한 노력에도 불구하고 식품안전에 대한 의문은 지속적으로 증대하고 있다.
그럼에도 불구하고 식품산업은 시장이 확대되고 있음은 산업사회의 발전에 따른 불가피한 현상이라고 할 것이다.
식품안전은 국가와 지방자치단체가 수행하는 식품안전관계법의 헌법합치적인 정비, 공정하고 엄격한 집행을 전제로 하는 공공 안전적 기능, 품질 높은 식품만이 시장에서 경쟁력을 가질 수 있다는 인식에 바탕하는 지속적인 식품안전을 위한 사업자의 역할 그리고 소비자의 합리적인 선택이라는 3개의 구성축이 균형을 이루어 각자의 기능과 역할을 수행할 때에 식품안전과 식품산업의 발전을 한반도에서 꽃 피울 것으로 사료된다.
과학기술의 발전은 새로운 식품원료를 보다 저렴한 가격으로 특정된 기능성을 갖추도록 하고 있다. 식품의 안전은 오랜 기간동안 국민의 의식 속에서 숙성될 때에 식품산업의 발전을 안전에 바탕하는 품질 높은 산업으로 성장하게 유도할 수 있다.
정부는 규제를 강화해 식품사업자의 활동을 제한함으로써 국가에 주어진 헌법적 과제를 달성한다는 인식보다는 헌법에서 보호되는 사업자의 활동의 진흥도 고려해야 할 것이다. 만두소사건은 결과적으로 식품위생법의 규제강화를 가져왔고, 현재 국회에 상정된 식품안전기본법의 제정으로 종료될 것으로 판단된다.
도입된 제도가 달성하고자 하는 목표를 실현하였는가에 관한 평가에서 식품안전에 대한 성과와 식품산업의 진흥성과를 균형적으로 포함하는 지표에 의해 지속적인 검토를 할 필요성이 현재 상황에서 우리에게 주어진 과제라고 본다.
곧 국정평가기본법이 제정될 것으로 예상되고 있다. 이 법률에서 정책에 대한 평가, 사업평가, 업무평가를 포함하고 있다. 우리는 새롭게 식품위생법에 도입된 다양한 제도에 대해서 충분한 검토를 거치지 못한 것이 사실이다.
그러나 국정평가기본법에 의할 때에 사후적으로 새롭게 도입된 식품위생법상의 제도는 지속적인 평가를 의무적으로 진행할 수 있을 것이다. 식품안전을 위한 정부, 기업, 소비자의 노력은 충분한 안전성이 있을 때까지 지속할 필요성이 있다.
정리 : 전명희 기자/1004@fenews.co.kr
